由于工商部门的各级登记窗口在办理设立登记、变更登记和年度检验时，经常遇到是否需要将“消防审批”定为前置条件的问题。目前，各级登记窗口对消防问题的把握上都是一头雾水、战战兢兢、如履薄冰。现就“消防审批”是否属于工商企业登记前置的问题进行研究。

一、目前企业登记的情况

近年来，由于全国的各类火灾频发，地方党委政府高度重视消防工作，省市工商部门在市场监管中也将消防工作列为工作重点，而各级（包括企业和个体户）登记窗口处在前沿，“消防审批”在设立登记环节上尤为突出。

工商各级（包括企业和个体户）登记窗口在实际工作中，在涉及设立、变更和年检时，大多窗口要求相关企业提供消防安全手续，否则，不予办理登记或者年度检验。但是企业办理消防手续的时间较长，而且不易办理，企业感到十分为难。而在什么情况下，才办理“消防审批”？消防部门与工商部门在政策上把握有时不一致。

如果不能准确把握消防审批条件，就给工商登记工作造成很大的麻烦，还给企业办理工商登记增加了的难度，而且还造成企业人员对工商部门的误解，认为工商窗口人员在有意刁难他们。

因此，能否明确“消防审批”是否属于办理工商登记前置的问题，对企业登记工作十分重要。

二、现行消防、工商和相关的法律规定

1.2009年5月1日实施的《消防法》第四条：“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，公安机关消防机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，依照本法和其他相关法律、法规的规定做好消防工作。”

第十五条“公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。

公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查。未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。”

第二十五条：“产品质量监督部门、工商行政管理部门、公安机关消防机构应当按照各自职责加强对消防产品质量的监督检查。”

第五十八条：“违反本法规定，有下列行为之一的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：

………（三）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的；………（五）公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的。”

第六十五条：“违反本法规定，生产、销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，由产品质量监督部门或者工商行政管理部门依照《中华人民共和国产品质量法》的规定从重处罚。”

第七十三条：“本法下列用语的含义：………（三）公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。

（四）人员密集场所，是指公众聚集场所，医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆、食堂和集体宿舍，养老院，福利院，托儿所，幼儿园，公共图书馆的阅览室，公共展览馆、博物馆的展示厅，劳动密集型企业的生产加工车间和员工集体宿舍，旅游、宗教活动场所等。”

2. 2004年6月18日修正的《某省消防条例》第二十五条：“歌舞厅、影剧院、录像厅、夜总会、放映厅、卡拉OK厅、游艺厅、洗浴场所、网吧、宾馆、饭店、体育馆、商场、集贸市场等公众聚集的场所，在使用或者开业前，应当经公安消防机构安全检查合格，方可使用或者开业。”

3.1994年12月25日实施的《集贸市场消防安全管理办法》第二条：“本办法所称集贸市场，是指在工商行政管理机关办理市场登记的下列农副产品市场、日用工业品市场和综合市场：（一）建筑面积１０００平方米以上或者摊位１００个以上的室内市场；（二）占地面积１０００平方米以上或者摊位２００个以上的室外市场；（三）设在地下建筑内的市场。其他集贸市场结合当地实际参照执行。”

第四条：“集贸市场的消防安全工作由主办单位负责，工商行政管理机关协助，公安消防监督机构实施监督。”

4.2009年5月1日施行的《消防监督检查规定》第三条：“直辖市、市（地区、州、盟）、县（市辖区、县级市、旗）公安机关消防机构具体实施消防监督检查，确定本辖区内的消防安全重点单位并由所属公安机关报本级人民政府备案。

公安派出所可以对居民住宅区的物业服务企业、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关确定的单位实施日常消防监督检查。

公安派出所日常消防监督检查的单位范围由省级公安机关消防机构、公安派出所工作主管部门共同研究拟定，报省级公安机关确定。”

第八条：“公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查，并提交下列材料：………..（二）营业执照复印件或者工商行政管理机关出具的企业名称预先核准通知书；……。”

第二十八条：“公安派出所对其日常监督检查范围的单位，应当每年至少进行一次日常消防监督检查。”

第三十七条：“有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户，应当纳入消防监督检查范围。具体标准由省、自治区、直辖市公安机关消防机构确定并公告。”

5.《行政许可法》第十四条：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”

第十五条第二款：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。”

6.《互联网上网服务营业场所管理条例》第十一条：“…..申请人完成筹建后，持同意筹建的批准文件到同级公安机关申请信息网络安全和消防安全审核。…… 申请人持公安机关批准文件向文化行政部门申请最终审核。……经实地检查并审核合格的，发给《网络文化经营许可证》。…….申请人持《网络文化经营许可证》到工商行政管理部门申请登记注册，依法领取营业执照后，方可开业。”

7. 2006年3月1日起施行《娱乐场所管理条例》第二条：“本条例所称娱乐场所，是指以营利为目的，并向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。”

第十一条：“申请人取得娱乐经营许可证和有关消防、卫生、环境保护的批准文件后，方可到工商行政管理部门依法办理登记手续，领取营业执照。……”

8. 2000年6月13日发布的《国家工商行政管理局关于公众聚集的经营场所办理工商登记是否需要公安消防前置审批问题的答复》（工商企字〔2000〕第123号）文件中明确了，消防法中“公众聚集的场所在使用或开业前，应当向公安消防机构申报，经消防安全检查合格后，方可使用或者开业”指的是该场所的经营单位在启用该场所时，应先向公安消防机构申报并经消防安全检查合格，而非设立该场所经营单位的前置审批。还明确了设立娱乐场所时，消防审批才是工商注册登记的前置。

9.《关于对企业及个体工商户在领取营业执照后失去合法住所或经营场所如何处理问题的批复》（工商个字［2000］第319号）中规定了。企业及个体工商户丧失了原有的合法住所或经营场所后，在新的住所或经营场所从事经营活动，应办理变更登记。不按规定办理变更登记的，登记主管机关应依照有关法律、法规予以处理。属于公司的，依照《公司法》第二百二十五条第二款的规定处罚；属于非公司企业法人或者其他经营单位的，依据《企业法人登记管理条例》第三十条第一款第(二)项和《企业法人登记管理条例施行细则》第六十六条第一款第(三)项的规定处罚；属于非公司私营企业的，依据《中华人民共和国私营企业暂行条例施行办法》第三十一条第一款第四项的规定处罚；属于个体工商户的，依据《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十六条第一款第一项的规定处罚。

企业及个体工商户丧失了原有的合法住所或经营场所后，自行停业连续六个月以上，非公司企业法人或其他经营单位停止经营活动满一年的，属于公司的，依照《公司法》第二百二十五条第一款的规定，由公司登记机关吊销其营业执照，属于非公司企业法人或者其他经营单位的，依照《企业法人登记管理条例》第二十二条规定处理；属于非公司私营企业的，依照《中华人民共和国私营企业暂行条例施行办法》第三十一条第一款第四项的规定处罚。个体工商户丧失了原有的合法的经营场所，并在六个月内未找到新的经营场所的，按自行停业处理。依照《城乡个体工商户管理暂行条例》第十一条的规定，由原登记的工商行政管理机关收缴营业执照。

10.《国家工商行政管理总局关于对不具备消防安全条件被有关部门取缔的非娱乐性公众聚集场所如何处理问题的答复》（工商企字［2001］第297号）中规定。不具备消防安全条件的宾馆、商场、股票大厅等非娱乐公众聚集场所，公安消防部门予以取缔的，依照《消防法》的规定，应属责令停止使用或停产停业行政处罚的范围。被责令停止使用的，将直接导致该场所经营单位原有合法住所或经营场所的丧失，……被责令停产停业的，该场所经营单位应依法办理注销登记，对不按规定办理注销登记的，工商行政管理部门应根据《公司法》、《公安登记管理条例》或《企业法人登记管理条例》及其施行细则的有关规定予以处理。

三、消防不是工商登记前置的理由

1.前置审批事项不得随意增加或减少

根据《行政许可法》第十四条、第十五条的规定，只有法律、行政法规和国务院决定可设定企业或其他组织的设立登记及其前置性行政许可。除《娱乐场所管理条例》第十一条，明确了消防审批是开办娱乐场所工商登记的前置外，现行的法律、行政法规和国务院决定，没有将“消防审批”设定为企业（包括公众聚集场所）注册登记的前置事项。相反，对于已有明确规定和要求的前置审批，必须不折不扣地严格执行，不得随意增加或减少。因此从立法原则上看，《消防法》并未设定“消防审批”是企业登记前置许可。

2.消防监管工作是消防部门的职责

一是工商部门按照《消防法》第四条、第二十五条及《消防监督检查规定》第三条、第二十八条的规定，消防监督检查的主管单位是消防部门，是其工作职责。工商部门是立足监管职能，在各级政府的统一领导下，积极配合消防等部门开展消防安全隐患排查、治理工作，依法行使《消防法》赋予的监管消防产品质量的职责。对于娱乐场所经营企业以外的企业工商部门可采取不同方式，向消防部门通报有关情况，由消防部门按照《消防法》赋予的职责对企业其进行监管。

工商部门根据《关于对企业及个体工商户在领取营业执照后失去合法住所或经营场所如何处理问题的批复》（工商个字［2000］第319号）和《国家工商行政管理总局关于对不具备消防安全条件被有关部门取缔的非娱乐性公众聚集场所如何处理问题的答复》（工商企字［2001］第297号）的规定，配合消防部门对违反消防规定的企业进行查处，前提是企业被消防部门查处，并告知了工商部门查处情况之后。

3.相关法律法规明确了“消防审批”不是工商登记的前置

一是根据《国家工商行政管理局关于公众聚集的经营场所办理工商登记是否需要公安消防前置审批问题的答复》（工商企字〔2000〕第123号）文件中明确了，《消防法》中“公众聚集的场所在使用或开业前，应当向公安消防机构申报，经消防安全检查合格后，方可使用或者开业”指的是该场所的经营单位在启用该场所时，应先向公安消防机构申报并经消防安全检查合格，而非设立该场所经营单位的前置审批。还明确了设立娱乐场所时，“消防审批”才是工商注册登记的前置。因此，公众聚集场所经营者在办理工商登记时，无需提交“消防审批”意见，但在领取营业执照后，开业或者使用前应当按规定向消防部门申报消防检查。

二是根据《消防监督检查规定》第八条中，公众聚集场所在投入使用、营业前，所提交材料中包括营业执照复印件或者工商行政管理机关出具的企业名称预先核准通知书。其中提交营业执照复印件说明了企业已经设立，证明了消防不是办理营业执照的前置。说明属于公众聚集场所的企业可以取得营业执照，但不经消防审批检查不能开始营业。

三是部分企业办理工商登记时，需要前提交相关的前置许可，而办理这个前置许可的前提是已经取得了“消防审批”。比如，办理互联网上网企业，按照《互联网上网服务营业场所管理条例》第十一条的规定，企业先在消防部门办理消防审核，之后在文化部门办理《网络文化经营许可证》，最后持《网络文化经营许可证》到工商部门申请工商执照；再有，旅店业的工商登记，需要先办理消防审批，才能办理《特种行业许可证》，最后持《特种行业许可证》到工商部门申请工商执照；还有加油站的工商登记，企业需要先办理消防审批，才能办理《成品油零售经营批准证书》和《危险化学品经营许可证》，之后持“两证”到工商部门申请工商执照。这都说明了，“消防审批”不是工商登记的前置，而是其他部门的前置。

四是根据《公司登记管理条例》规定，企业经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定登记前须经批准的项目的，由国家工商行政管理总局依照法律、行政法规或者国务院决定规定编制企业登记前置行政许可目录并公布。该目录中，除设立娱乐场所登记外，没有将消防审批列为工商（包括公众聚集场所）登记的前置许可项目。

五是工商部门应根据《企业经营范围登记管理规定》（国家工商行政管理总局令第12号）核定企业经营范围。根据该规定，经营范围分为许可经营项目和一般经营项目。许可经营项目是指企业在申请登记前依据法律、行政法规、国务院决定应当报经有关部门批准的项目，其余为一般经营项目。申请一般经营项目，企业可依法直接向企业登记机关申请登记注册。登记机关应当按照国家工商行政管理总局制定的材料目录收取材料，不得要求企业提交其他无关材料。

4. 消防审批不是企业年度检验的前置

企业年度检验是企业登记机关依法按年度根据企业提交的年检材料，对与企业登记事项有关的情况进行定期检查的监督管理制度。《企业年度检验办法》第七条，在企业申报年检应当提交材料中，不包括消防审批材料；《企业年度检验办法》第十三条，企业登记机关对公司的年检材料主要审查内容中，也不包括消防审批材料。工商部门在审查其年检资料时，只审查其前置许项目,不是前置许可项目不属于工商审查及企业申报的范围，工商部门在审查其年检资料时，不应把“消防审批”作为审查材料。

综上所述，如果各级工商登记窗口要求企业（不包括文化娱乐的企业）提供消防审批材料，首先违反了《行政许可法》相关规定，不利于地方软环境建设，与简化审批手续和扶持企业发展的有关政策相违背，而且还增加了工商窗口的工作难度。虽然消防不是企业登记的前置审批，但企业在开业前必须经消防部门验收合格，可在提醒企业办理消防手续，并在企业营业执照的经营范围后面加注免责语言，即“法律、行政法规禁止及应经审批而未获批准的除外”。